Finanse – poradniki

Autorka książki od wielu lat zajmuje się naukowo problematyką zarządzania długiem władz publicznych, analizując doświadczenia europejskie i światowe w tym zakresie, a także proponując rozwiązania, które można by przenieść na grunt polski. Publikacje autorki zawierają również rozważania na temat teorii długu publicznego i zarządzania długiem Skarbu Państwa. Idea napisania niniejszej książki powstała pod koniec 2007 roku i zbiegła się w czasie z wybuchem kryzysu finansowego w Stanach Zjednoczonych. Wówczas jeszcze nie podejrzewano, jak dramatyczne będą konsekwencje kryzysu dla państw strefy euro. Obecnie kryzys, którego podłożem był gwałtowny wzrost ryzyka kredytowego i ryzyka płynności w systemie bankowym, przerodził się w kryzys zadłużeniowy sektora publicznego o trudnych do przewidzenia długoterminowych skutkach.

W tej sytuacji autorka zdecydowała, iż zaplanowane badanie teoretycznych aspektów tworzenia strategii zarządzania długiem Skarbu Państwa należy umieścić przede wszystkim w realiach funkcjonowania państw Unii Gospodarczej i Walutowej. W książce podjęto zatem analizę odnoszącą się zarówno do okresu przed, jak i po utworzeniu strefy euro, a także do sytuacji powstałej w rezultacie obecnego kryzysu finansowego i uwarunkowań, które mogą w najbliższej przyszłości wpłynąć na wykorzystanie nowych rozwiązań w zarządzaniu długiem władz publicznych. Jednocześnie należy dodać, iż uwaga autorki skupiła się głównie na zadłużeniu Skarbu Państwa ze względu na jego znaczenie w całości problematyki długu publicznego, tym samym nie zostały omówione oddzielnie m.in. zagadnienia dotyczące długu lokalnego (samorządowego). Głównym celem książki jest analiza trzech koncepcji zarządzania długiem Skarbu Państwa (portfelowej, stabilizacyjnej oraz bilansowej) na podstawie współczesnej teorii, doświadczeń międzynarodowych oraz rozwiązań proponowanych przez organizacje międzynarodowe, jak OECD, MFW i Bank Światowy. Głównym elementem realizacji celu jest także ocena zakresu i warunków wykorzystania powyższych koncepcji w dwunastu krajach strefy euro (z wyłączeniem państw z Europy Środkowo-Wschodniej, które weszły do UGW po 2007 roku).

Autorka sformułowała również cele szczegółowe, tj.:

• analizę stosowanej w strefie euro definicji ekonomicznej i operacyjnej długu publicznego (w tym Skarbu Państwa) oraz proponowanych w literaturze tematu zmian tychże definicji,

• zbadanie rozwiązań dotyczących krajowych ograniczeń zadłużenia publicznego w świetle zasad ich wykorzystania i przyjętej klasyfikacji reguł fiskalnych, na przykładzie państw Unii Europejskiej (w tym przede wszystkim strefy euro),

• prezentację teorii zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz jej ewolucji w zakresie zmian strategicznych, operacyjnych i instytucjonalnych,

• badanie uwarunkowań zewnętrznych (prawnych, budżetowych i rynkowych) zarządzania długiem Skarbu Państwa w krajach Unii Gospodarczej i Walutowej w ramach trzech scenariuszy: koordynacji, konkurencji oraz centralizacji,

• analizę koncepcji portfelowej zarządzania długiem Skarbu Państwa w zakresie formułowania celu oraz wyboru strategii w ujęciu teoretycznym oraz na podstawie doświadczeń krajów strefy euro,

• analizę koncepcji stabilizacyjnej w świetle teorii ekonomii, ponadnarodowych zasad obowiązujących w strefie euro oraz w ramach propozycji jej zastosowania w zarządzaniu długiem Skarbu Państwa,

• zbadanie koncepcji bilansowej zarządzania długiem Skarbu Państwa (oraz zarządzania aktywami i pasywami bilansu sektora publicznego) w świetle podejścia zagregowanego, rozwiązań stosowanych w wybranych krajach spoza UGW oraz proponowanych zasad jej zastosowania w krajach strefy euro ze względu na istniejące uwarunkowania zewnętrzne.

Realizacja przyjętych celów – głównego i szczegółowych – stanowi podłoże do weryfikacji postawionej w książce tezy, iż zarządzanie długiem Skarbu Państwa powinno ewoluować w kierunku strategii ograniczającej uzależnienie finansowania potrzeb pożyczkowych (w wyniku emisji skarbowych papierów wartościowych) od mechanizmów rynkowych. W ten sposób zmianie powinien ulec cel i strategia zarządzania długiem Skarbu Państwa. Zmiana ta powinna przebiegać od priorytetowego obecnie ograniczania ryzyka refinansowania portfela długu Skarbu Państwa w kierunku minimalizacji ryzyka fiskalnego (lub bilansowego). Wykorzystanie koncepcji stabilizacyjnej oraz bilansowej powinno zatem umożliwić koordynację zmian zadłużenia Skarbu Państwa i kosztów jego obsługi z wielkościami budżetowymi (jak saldo pierwotne) oraz pozycjami bilansu sektora publicznego (jak aktywa finansowe), zwiększając możliwość wykorzystania finansowania wewnątrzsektorowego. Ponadto autorka stwierdza, iż zastosowanie takiej strategii jest szczególnie ważne dla państw należących do strefy euro wobec nałożonych na nie ponadnarodowych ograniczeń prawnych, instytucjonalnych oraz rachunkowych.

W ramach przeprowadzonych analiz ilościowych w książce wykorzystano dane statystyczne uzyskane przede wszystkim z baz instytucji międzynarodowych (jak Eurostat, OECD, MFW, Bank Światowy, CIA i EBC) oraz z poszczególnych państw. W latach 2008–2009 autorka przeprowadziła także badanie ankietowe wśród instytucji zarządzających długiem Skarbu Państwa (ministerstw, agencji) w dwunastu krajach strefy euro oraz dodatkowo w Wielkiej Brytanii, Danii i Szwecji. Spośród 15 przekazanych ankiet większość (bo aż 12) instytucji przesłało obszerne wyjaśnienia na zadane pytania (załącznik 1), a także raporty, materiały niepublikowane oraz prezentacje konferencyjne, które odnosiły się do badanych zagadnień.

Zakres czasowy analizy dotyczył przede wszystkim okresu 1995–2007, dlatego posłużono się dodatkowo podziałem na dwa subokresy (przed i po rozpoczęciu funkcjonowania UGW). Poza tym autorka uwzględniła lata po 2007 roku, kiedy w badanych krajach członkowskich strefy euro wystąpiły skutki kryzysu finansowego, mające bezpośredni wpływ na zmiany poziomu zadłużenia i problemy w zakresie zarządzania długiem Skarbu Państwa.

Książka składa się z pięciu rozdziałów.

W pierwszym rozdziale autorka przedstawiła istotę oraz współczesne kontrowersje wokół ekonomicznych i operacyjnych definicji długu sektora publicznego. Poza tym dokonano analizy zakresu wykorzystania oraz struktury krajowych reguł fiskalnych w państwach UE (w tym strefy euro) i roli długu publicznego w krajowych ograniczeniach budżetowych.

Rozdział drugi poświęcony został prezentacji istoty zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz analizie uwarunkowań zewnętrznych prowadzenia działań zarządczych w krajach UGW w ramach trzech rozwiązań koncepcyjnych, tj. koordynacji, konkurencji oraz centralizacji.

Kolejne trzy rozdziały prezentują szczegółową analizę trzech postulowanych w teorii i stosowanych w praktyce koncepcji zarządzania długiem Skarbu Państwa. W rozdziale trzecim uwaga autorki skupiona została na roli koncepcji portfelowej w zarządzaniu zadłużeniem. W związku z tym przedstawiono charakterystyczne cechy tej koncepcji oraz różnice w stosunku do portfelowej koncepcji inwestowania. W dalszej kolejności zaprezentowano istotę celów zarządzania zadłużeniem oraz strategii portfelowych, cele te realizujące. Przyjęcie odpowiedniej klasyfikacji strategii zarządczych pozwoliło także na weryfikację ich zastosowania w krajach strefy euro. W ostatniej części rozdziału przedstawiono rolę modelu agencyjnego w rozwiązaniach instytucjonalnych zarządzania portfelem zadłużenia Skarbu Państwa w krajach UGW.

Koncepcja stabilizacyjna zarządzania długiem Skarbu Państwa zaprezentowana została w rozdziale czwartym. W pierwszej jego części autorka dokonała analizy podstaw teoretycznych podejścia stabilizacyjnego na przykładzie teorii optymalizacji opodatkowania oraz stabilizowania długu publicznego w długim terminie. Następnie zaprezentowano koncepcję stabilizacyjną w ponadnarodowych rozwiązaniach prawnych UE. Kluczowym elementem analizy jest jednak teoretyczne ujęcie omawianego podejścia w zarządzaniu długiem Skarbu Państwa oraz weryfikacja uwarunkowań jego zastosowania w krajach strefy euro. Piąty rozdział poświęcony został zbadaniu koncepcji bilansowej zarządzania aktywami i pasywami władz publicznych (w tym Skarbu Państwa). Autorka zaprezentowała w pierwszej kolejności podstawy teoretyczne powyższego podejścia w świetle bilansu zagregowanego oraz międzynarodowych rozwiązań stosowanych w tym zakresie w krajach pozaeuropejskich i dwóch krajach z tzw. starej „15”, nieznajdujących się w strefie euro. W dalszej części dokonano badania koordynacji poziomu i struktury bilansów sektora publicznego w państwach UGW w przyjętym okresie. Ważnym elementem analizy jest także weryfikacja warunków, które mogą w przyszłości determinować przyjęcie koncepcji ALM w krajach strefy euro jako kluczowej strategii zarządzania długiem Skarbu Państwa.

W zakończeniu autorka podsumowała wyniki przeprowadzonych badań ze wskazaniem na rozwiązania możliwe do zastosowania również w przypadku państw kandydujących do strefy euro.

Książka przeznaczona jest przede wszystkim dla osób, które naukowo i zawodowo zajmują się finansami publicznymi oraz polityką gospodarczą (w tym fiskalną i pieniężną) strefy euro. Podjęte zagadnienia strategiczne zarządzania długiem Skarbu Państwa powinny zainteresować zarówno decydentów działających w tej dziedzinie, jak też uczestników rynku finansowego. Ponadto książka kierowana jest do studentów studiujących ekonomię, finanse publiczne, finanse państw Unii Europejskiej, a także integrację europejską oraz do wszystkich osób, które zainteresowane są pogłębieniem wiedzy na temat problemów związanych z zadłużeniem sektora publicznego w krajach Unii Gospodarczej i Walutowej przed i po wybuchu kryzysu finansowego.