Finanse – poradniki

Problemy prawidłowości funkcjonowania sektora publicznego są niezwykle istotną i ważką kwestią dla państwa i społeczności lokalnej. W celu wykrywania odchyleń i likwidowania nieprawidłowości wprowadza się czynności kontrolne, podejmuje się działania mające na celu ocenę kondycji i gospodarki finansowej, wprowadza się procedury ostrożnościowe i sanacyjne. Bardzo często poszukuje się mierników dokonywania oceny, sporządza się liczne analizy i porównania, by na ich podstawie podejmować decyzje proefektywnościowe. Metody oceny funkcjonowania sektora publicznego wewnętrznie mogą się różnić, gdyż inaczej będziemy podchodzić do oceny funkcjonowania państwa, a inaczej należy oceniać podsektor samorządowy. Prawidłowość funkcjonowania podsektora samorządowego stanowi szczególny obszar rozważań i poszukiwań. To społeczności lokalne i regionalne chcą wiedzieć, jak wydawane są publiczne zasoby pieniądza. Chcą wiedzieć, by kształtować swoje potrzeby zbiorowe, by je zaspokajać w sposób optymalny w danych warunkach, by kreować rozwój, który przyczyni się do zmiany sytuacji społeczno-ekonomicznej ich małych „ojczyzn”. Istotność informacji jest szczególnie podkreślana w sektorze finansów publicznych. Zwraca na ten fakt uwagę ustawodawca1 poprzez wprowadzenie zasady jawności oraz wskazanie zasady udostępniania informacji o sprawach publicznych. Ponadto informacja stanowi podstawę do oceny stopnia efektywności wykonania postawionych przed podmiotami publicznymi zadań. Szczególnie wrażliwym w tym zakresie jest obszar gospodarki finansowej, na którą składają się nie tylko jej dochody i wydatki w sensie ścisłym, lecz również:

1) ustalanie polityki finansowej, pojmowanej jako zespół celów i środków ich osiągania w dziedzinie finansowej, tworzenie prawa regulującego działalność finansową, planowanie finansowe (wzorce, normy plany),

2) realizacja działalności finansowej, w tym podejmowanie decyzji na podstawie odpowiednich danych prawa i planowania finansowego, wykonywanie decyzji w formie tzw. obsługi kasowej i rozliczeniowej,

3) ewidencja działalności finansowej – przede wszystkim rachunkowość i sprawozdawczość finansowa, statystyka finansowa,

4) właściwa kontrola i analiza finansowa wraz z kończącą ją aprobatą (absolutorium) lub dezaprobatą danej działalności finansowej.

Zaprezentowany zakres gospodarki finansowej coraz częściej jest rozszerzany o audyt, controlling oraz monitoring gospodarki finansowej. Powodem tego stanu rzeczy jest właśnie konieczność dokonywania ocen gospodarki finansowej i podnoszenia efektywności jej prowadzenia. Skoro praktyka działalności samorządu terytorialnego ze względu na fakt dysponowania zasobami publicznymi, zarówno finansowymi, jak i majątkowymi narzuca konieczność prowadzenia weryfikacji i kontroli dysponowania tymi zasobami oraz oceny racjonalności prowadzonej gospodarki finansowej, to w obecnej rzeczywistości funkcjonowania samorządu:

– kontrola bieżącej działalności i realizacji zadań przez organy wykonawcze wykonywana jest w szczególności przez komisje rewizyjne, które nie dążą do profesjonalizmu w procedurach badania sprawozdań, a często upolityczniają proces oceny wykonania zadań i racjonalności prowadzonej gospodarki finansowej przez jednostkę samorządu terytorialnego,

– ustawodawca nie wyposażył regionalnych izb obrachunkowych w kompetencje dotyczące oceny efektywności realizacji zadań własnych, stąd osłabiony został system oddziaływania na efektywność,

– niektóre obszary gospodarki finansowej jednostek samorządu nie podlegają praktycznie żadnym standardom prezentacji i kontroli ich zawartości tak jak w przypadku raportu o stanie mienia,

– w związku z nieujęciem w rozwiązaniach prawnych metodyki dokonywania oceny sytuacji i gospodarki finansowej pracownicy samorządowi nie są merytorycznie przygotowani do oceny sprawozdań budżetowych i finansowych,

– istniejące rozwiązania nie sprzyjają kompleksowej ocenie sytuacji finansowej,

– organy samorządowe w związku z powyższym nie posiadają ważnych informacji do celów decyzyjnych (zwłaszcza w celu podejmowania istotnych, strategicznych decyzji finansowych i rozwojowych). Wskazane wyżej zjawiska zostały jeszcze bardziej spotęgowane poprzez umocnienie pozycji organu wykonawczego, co jednocześnie osłabiło pozycję organu stanowiącego, który na dzień dzisiejszy nie posiada skutecznych i obiektywnych narzędzi szybkiej reakcji na wszelkiego rodzaju nieprawidłowości w prowadzonej gospodarce finansowej oraz zjawiska związane z nieracjonalnym wykorzystywaniem zasobów publicznych. Ryzyko błędnych decyzji wzrasta wraz ze stopniem rozwoju otoczenia i jego wysoce złożonymi procesami. Koniecznym staje się wsparcie merytoryczne i metodyczne wskazanych powyżej obszarów, jak również poszukiwanie narzędzi, instrumentów, które pozwalałyby ustalić zarówno sytuację finansową, kondycję w jakiej znajduje się dana jednostka samorządu terytorialnego, jak również pozwalałyby uzyskać zapewnienie o stanie gospodarki finansowej.

Każda organizacja bez względu na to czy funkcjonuje w sektorze publicznym, czy w komercyjnym powinna posiadać swój własny system informacyjny. Podstawowym zadaniem powinna być ocena stopnia realizacji przyjętego celu w różnych aspektach. Chodzi tu o osiągnięcie celów w trzech kategoriach: efektywności, wydajności działania, wiarygodności sprawozdawczości oraz zgodności z obowiązującym prawem. Dzięki temu podejściu zarządzający uzyskuje możliwość oceny zajmowanej pozycji w porównaniu z zamierzeniami, dokonanej w wybranym momencie, z użyciem jednego lub kilku mierników, jak również ustalenie przyczyn odchyleń od stanu oczekiwanego (pozytywnych i negatywnych).

Głównym celem niniejszej monografii jest próba stworzenia – na podstawie studiów literaturowych oraz badań empirycznych – modelu kompleksowej oceny gospodarki finansowej wraz z zaprezentowaniem instrumentów i narzędzi służących realizacji tego celu w praktyce. Autorzy reprezentujący zarówno praktykę samorządową, jak i środowisko naukowe przedstawili w kolejnych częściach pracy: znaczenie informacji w procesie podejmowania decyzji w jednostkach samorządu terytorialnego, zarys prawnych wyznaczników funkcjonowania jednostek samorządowych, zarys funkcjonowania systemu ewidencyjno-sprawozdawczego jako podstawę realizacji zapotrzebowania na informację, przegląd metod oceny sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego, zagadnienia proefektywnościowe ujmujące się w standardach audytu finansowego. Rozważania te zostały uzupełnione badaniami empirycznymi. Myślą przewodnią niniejszego studium jest poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób i na podstawie jakich kryteriów należy dokonywać oceny gospodarki finansowej, tak aby zapewnić zarówno obiektywizm informacji, zwiększyć jej przydatność oraz wykorzystać ją do różnych celów (zwłaszcza decyzyjnych). Dzisiejsze jednostki samorządu terytorialnego, funkcjonując w wysoce zmiennym otoczeniu, muszą posiadać kompleksową informację, tak aby walczyć o inwestora, pozyskiwać zaufanie dawców kapitału i budować pozytywne relacje ze społeczeństwem. Mamy nadzieję, że zaprezentowane analizy i rozważania stanowią istotny przyczynek do dyskusji nad przyszłym modelem kompleksowego sprawozdania